POLÍTICAS SOCIALES EN MÉXICO
1.1 ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS
El concepto de políticas
que usa Manuel Canto Chac hace referencia a que “en la lengua inglesa se
utiliza la expresión polítics para
los aspectos referidos a las relaciones de poder, la expresión policy
se utiliza para denominar los aspectos relacionados con el ámbito
gubernativo. A falta de términos más explícitos en la lengua castellana,
politics (relaciones de poder) se traduce por política y policy
(relaciones de gobierno) se traduce por políticas.”[1]
Las políticas públicas son
el resultado de un proceso de sucesivas tomas de posición por parte del Estado,
que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones que representan la
posición asumida por el gobierno frente a los problemas sociales, a través de
sus instituciones.
Una política es pública por
su relación con el interés de la población, se refiere a la opinión de la
sociedad, del gobierno y del Estado, pues son estos dos últimos los que
generalmente tienen en su poder las decisiones en materia de lo público, aunque
en ellas debería existir la intervención de la sociedad en conjunto con las
instituciones. Entonces una política pública es la forma en la que se conduce
la sociedad, donde también participa el gobierno de manera importante pero no
en exclusiva.
La construcción de una
política pública empieza con una necesidad que por lo general es politizada, es decir, frente a la carencia de un servicio o un
satisfactor básico (alimento, servicio médico, etc.) en un sector amplio de la
población, el gobierno tiene la obligación de prestar la debida atención y
establecer los medios que solucionen tal situación.
La elaboración de una
política pública lleva cuatro etapas: gestación, formulación, implementación y
evaluación.[2]
La gestación implica tres
momentos:
1. Definición de una agenda
mínima: es la etapa en la que se determina la incorporación de los temas, el
por qué es un asunto que causa una problemática pública, su importancia y su
relevancia política ya que la fuerza que tenga quien propone los temas es
determinante para que sea incluida en la agenda.
2. Análisis del problema y
sus posibles respuestas: en esta etapa se estudia la situación y los escenarios
que crearon el conflicto, se desarrolla un plan de acción que pueda modificar
que resuelva la problemática.
3. Alternativas de
soluciones: se hacen las propuestas
En la formulación es
similar a la decisión se ven las preferencias de quien toma las decisiones, así
como las reglas y procedimientos mediante un análisis de factibilidad y de
costo-beneficio, sin embargo interviene la voluntad de quien decide y por la
coyuntura política del momento.
La implementación es la
etapa más compleja del proceso pues “los intereses de los encargados de llevar
adelante (la política pública), esto es: la relación de poder dentro de la
organización ejecutante, misma que puede dar lugar a que la implementación no
sea sólo distinta, sino incluso opuesta a la intención de los decidores.”[3]
Consiste en darle seguimiento intentando transformarlos objetivos de la política
pública en resultados o impactos percibidos en la población. El hecho de que
intervengan muchos actores incrementa la dificultad de ejecutar la política
pública, pues quienes no ven cumplidos sus intereses en la decisión buscarán
por todos los medios recuperar lo no alcanzado en esta fase.
La evaluación plantea como
problema el marco de acción y los criterios de quien evalúa haciendo un balance
acerca de las bondades o errores del programa,
después de un ciclo determinado. En conclusión evalúa si funcionó o no el
programa. La evaluación implica la formulación de proyectos con objetivos,
metas, estrategias claras, definición de plazos de ejecución y estimación de
resultados; administrar los proyectos mediante la asignación de recursos
humanos, financieros de acuerdo a la eficacia y eficiencia de cada proyecto, lo
cual se hace mediante un manejo de sistemas informáticos que permitan el
control, y conocimientos de evaluación de proyectos, como el análisis
costo-beneficio o costo-efectividad.
La decisión e
implementación de las políticas públicas en gran medida son ejercidas por el
Estado, el gobierno y las instituciones, lo ideal es que la sociedad intervenga en las decisiones de
los programas que serán ejecutados para su propio beneficio.
1.2 POLÍTICA SOCIAL:
CONCEPTO, MODELOS, ACTORES Y FINALIDADES
Las políticas públicas y
sociales son ejecutadas por autoridades
públicas e instituciones gubernamentales los cuales no son divisibles, no deben ser racionados de forma selectiva
por los mecanismos del mercado y siempre están disponibles. Son distribuidos
por las asignaciones administrativas, por los procedimientos del mercado o por
el voluntariado.
Las políticas sociales son
el conjunto sistemático de acciones que
tienen por finalidad dirigir el producto del esfuerzo social hacia la
satisfacción de las necesidades de la gente. Lo cual no es algo que haga por si
misma la economía ya que sólo retribuye según el aporte de cada uno y por lo
tanto queda mucha gente con necesidades insatisfechas y que no está en
condiciones de recibir retribución: los niños, los adolescentes y jóvenes, las
mujeres que realizan la tarea de reproducción, los viejos, los enfermos, etc.
De allí la responsabilidad del Estado en instrumentar esas políticas
redistributivas que se conocen como políticas sociales, que finalmente son las formas de intervención del Estado
en la solución de problemas de la sociedad civil.
La
ejecución de políticas sociales por parte del Estado puede tener también dos
características: estar dirigida a quienes son objeto de ellas o ser diseñadas y
realizadas en conjunto con sus destinatarios. La primera estrategia soluciona
problemas inmediatos de satisfacción de necesidades, especialmente las
fundamentales; la segunda construye sujetos de derecho que co-gestionan con el
Estado sus propias necesidades de distinto tipo.
Esta
última forma de realizar políticas sociales resulta un desafío para la rigidez
que generalmente poseen las tradicionales estructuras estatales, cuyos marcos
jurídicos, sus categorías funcionales, la localización de sus infraestructuras
y la cultura de relación de sus trabajadores con la sociedad ciertamente no
apuntan a atender la diversidad que esta tiene en la actualidad.
Relacionadas con la provisión de servicios sociales, las políticas sociales
forman parte del Estado
de bienestar y abarcan una extensa gama
de programas
sociales, como políticas de salud, seguridad
social, vivienda, educación
u ocio, su principal objetivo es resarcir los daños o consecuencias generadas
por las políticas públicas o económicas implementadas por los gobiernos. En un
principio se creaban para las clases trabajadoras o las más necesitadas, pero
con el tiempo han abarcado a toda la sociedad.
En su forma tradicional, y
por tanto dominante, las políticas sociales estaban sujetas a una
institucionalidad, eran centralizadas, es decir, bajo el dominio estatal, éste
era quien mediante funciones unificadas las financiaba, diseñaba, implementaba
y controlaba; su lógica en la toma de decisiones estaba sometida a una
estructura burocrática que se basaba en estrategias macro para asignar recursos
vía administrativa sin distinción de las personas beneficiadas; su
financiamiento provenía del Estado y de la oferta, por lo que carecía de
competidores; buscaba el universalismo de la oferta, con un alto costo y bajo
impacto, que homogeneizaba a los gobernados pero que favorecía a los más
informados, los más organizados y la
clase media; sus criterios de prioridad era la ampliación progresiva de
arriba hacia abajo, que hacia que la
equidad dependiera del gasto social realizado; su enfoque estaba en la
infraestructura social y el gasto corriente.
Después de 1929 ante la
vigencia de la sustitución de importaciones los gobiernos se concentraron en el
establecimiento de barreras arancelarias para la defensas de las industrias
nacionales, y como política social se buscó la protección del trabajador,
estableciéndose programas estatales o políticas de estabilización que buscaban
recuperar los equilibrios macroeconómicos y por un tiempo lo lograron mientras
el crecimiento económico era evidente y fue posible elevar los recursos para lo
social, pero con la crisis del Estado de bienestar y las fallas de los
gobiernos, las políticas sociales perdieron fuerza y han ido pasando poco a
poco a un nuevo paradigma en el que “se busca aplicar a la lógica de proyectos,
a partir de la convicción de que hay capacidad de innovación diseminada en la
sociedad y que ella debe ser aprovechada… cambiar la tradición de que las
políticas sociales son financiadas con recursos fiscales y que ahora los propios beneficiarios
contribuyan, no solo para disponer de recursos suplementarios, sino sobre todo,
para avivar el compromiso de la comunidad con el programa.”[4]
Actualmente el país se
dirige a una forma emergente de implementar políticas sociales, en la que no existe una centralidad de las
instituciones, sino una pluralidad de subsectores que se dividen en estatales,
privados (comercial), filantrópicos (ONG), informal (familia), cuya lógica en
la toma de decisiones es la implementación de proyectos con una asignación
competitiva, de licitaciones y en la que el usuario propone; su estrategia para
asignar recursos es la cofinanciación cuya lógica es la recuperación de costos
por parte de las personas que pueden pagar, creando mercados en donde existe la
competencia y la libertad de elegir; su objetivo buscado es la universalidad de
la satisfacción, pues busca tratar de forma desigual a quienes son desiguales
socialmente, es decir, primero los pobres; y su enfoque se encuentra en los
fines y en el impacto alcanzado en su población objetivo.
Las políticas sociales están insertas en las políticas públicas que
ejercen los gobiernos y las cuales se han transformado de acuerdo a políticas
macroeconómicas. Su objetivo sigue siendo subsanar los daños causados a la sociedad y equilibrar
la desigualdad social, pero hasta la
fecha los problemas de pobreza y marginación no han sido reparados ni en un
cincuenta por ciento en la población total.
1.3 POLITICA SOCIAL Y
POBREZA[5]
Las políticas sociales están
hechas principalmente para combatir las desigualdades
creadas por el sistema, principalmente la pobreza. Es por ello necesario
definir el concepto de pobreza como un
“nivel de vida material inaceptablemente bajo, o como carencia de recursos
materiales, consecuencia de lo cual seria un bajo nivel de bienestar.”[6]
Existen diversas clasificaciones de la pobreza:
Pobreza objetiva y
subjetiva. El concepto de pobreza objetiva es usado en la mayoría de los
estudios internacionales, el concepto de pobreza objetiva está basado en los
niveles de ingresos y gastos que declaran la misma población. Mientras la pobreza
subjetiva es aquella que se basa en la propia percepción de las personas sobre
su condición económica.
Pobreza absoluta y
relativa. Absoluta es la “condición caracterizada por una privación severa de
las necesidades humanas básicas, entendiéndose por necesidades básicas,
las necesidades biológicas, de nutrición
y de otros bienes esenciales para vivir en condiciones dignas, lo anterior
incluye alimentos y agua potable, así como condiciones de higiene, salud,
vivienda, educación e información.”[7] Pobreza relativa nos dice que la pobreza del individuo depende de la sociedad en la que
vive, ya que sus recursos son menores a los de la media.
Pobreza estática y
dinámica. Estos conceptos tienen que ver con el período de duración en el que
la población es pobre. Pobreza estática se refiere a las condiciones de pobreza registradas en un periodo determinado.
Pobreza dinámica hace referencia a la
duración de la pobreza y se subdivide en pobreza transitoria y pobreza
permanente.
Pobreza integral y nueva
pobreza. “se ha utilizado el concepto de pobreza integral para referirse a
aquella situación que se caracteriza no sólo por la escasez de ingresos, sino
también por la dificultad de accesos a los servicios sociales que facilitan la
cobertura de las necesidades vitales básicas; mientras que el concepto de nueva
pobreza se emplea para abarcar a los afectados por las transformaciones
industriales y otras circunstancias sociales o económicas.”[8]
Los enfoques la para la
explicación de la pobreza son muchos, van del individualismo con influencia calvinista, darwinista y de la
economía clásica, que se basan en el hecho de que la pobreza es un problema de
índole personal basado en la
incompetencia, vicios e infortunio; al enfoque culturalista, que centra
las causas de la pobreza en los valores, tradiciones, comportamiento y
motivaciones de la población; y el enfoque
estructuralista que encuentra en el sistema social y económico los
causantes de la desigualdad.
En relación al enfoque con
el que se le dé explicación al problema de la pobreza serán las políticas
sociales que se construyan. En México
las políticas sociales de combate a la pobreza han tenido varios momentos.
En el Estado benefactor ha
habido un monopolio estatal de clientelismo ideológico y
partidista; el Estado neoliberal es de corte asistencialista focalizado en la
extrema pobreza para evitar conflictos sociales, tienen como principal objetivo
a las familias y a los individuos cuya vigilancia está en asociaciones y
personas, generalmente son políticas que apoyan sólo a comunidades con cierta
infraestructura que crea condiciones clientelares.
1.4 POLÍTICA SOCIAL EN
MÉXICO. ACTUALIDADES, RETOS Y DESAFIOS
En México durante los
tiempos del Estado de economía mixta, la
Política Social
Así el Estado asignaba
bienes y servicios a los sectores más desprotegidos pidiendo a cambio votos
para el Partido Revolucionario Institucional, que operaba como partido único y
que generaba clientelismo entre el estado y la sociedad, lo que permitió el
corporativismo político y su permanencia en el poder por siete décadas.
Cuando México se inserta al
modelo neoliberal, el estado mexicano modifica su concepción de política social
y entonces se vuelve la “que promueve que la población y el crecimiento
económico se apoyen mutuamente en la búsqueda
de un equilibrio que eleve el nivel de bienestar de los diversos sectores de la
sociedad y de las regiones que enfrentan condiciones de rezago.”[9]
Esta nueva lógica económica
demanda corresponsabilidad entre la sociedad y el estado, pero ante siete
décadas de clientelismo y gobiernos paternalistas la condición de ciudadano ha
sido seriamente afectada, pues únicamente era considerada receptora pasiva de
las políticas de beneficio social y su participación solo era posible si
entraba al partido oficial.
Los datos históricos
relativos a la corrupción prevaleciente en los ejecución de las políticas
gubernamentales y la falta de
transparencia, muestran la inminente necesidad de la vigilancia ciudadana sobre
el ejercicio del poder, y el estado ha mostrado su ineficiencia en la
implementación y eficiencia de las políticas sociales, pues el deterioro de la
calidad de vida de la población en general se acentúo a partir de la entrada al
modelo neoliberal.
En este panorama, México
lleva ya varias décadas instaurando programas
de combate a la pobreza, pero desde hace 24 años el problema se ha agudizado
como resultado del neoliberalismo iniciado en el régimen de Miguel de la Madrid , acelerado por el
gobierno de Carlos Salinas de Gortari, ahondado por Ernesto Zedillo, continuado
por Vicente Fox y hoy sin una propuesta realmente original por
parte de Felipe Calderón.
En cada sexenio, el Estado
mexicano presenta un programa de combate
a la pobreza, Salinas presentó PRONASOL, Zedillo PROGRESA, programa al
que Fox le dio continuidad, mientras Calderón presentó el pasado 28 de abril su
programa VIVIR MEJOR.
En general todos los
programas tienen en común acciones que combatan el rezago educativo, en materia
de salud y alimentario mediante dotaciones alimenticias, becas y apoyos económicos.
Las diferencias aunque
mínimas, existen, ya que desde el sexenio de Ernesto Zedillo los programas, a
diferencia de PRONASOL, tienen como interlocutor a las familias e individuos.
Se mantuvo PROGRESA con algunas modificaciones y OPORTUNIDADES fue el programa
más importante del sexenio foxista. El programa PROCAMPO no fue más que un
paliativo que no ayudó a modificar realmente las precarias condiciones del
campo mexicano. Y por último el SEGURO POPULAR es un programa iniciado en el
sexenio anterior que no ha terminado de cubrir sus propias metas.
Algunas de las
características sociales de estos programas son: la pérdida del sentido de
participación social al quedar la vigilancia de los programas en pequeños
comités y que la ejecución de ellos ha dividido a las comunidades.
En el modelo neoliberal las
políticas sociales tienen como características la centralidad del mercado
y el no reconocimiento de los estragos
del modelo económico; las acciones van dirigidas a la extrema pobreza;
existencia de acciones públicas destinadas a imprevistos; la entrada de las
necesidades sociales a la lógica del mercado; y la exigencia de
corresponsabilidad entre la sociedad y el Estado.
Ejemplo claro de lo
anterior es el programa VIVIR MEJOR de Felipe Calderón el cual articula en una sola estrategia todos los
programas y acciones de la política social ya que expone que “articular la estrategia social no es sólo una tarea
fundamental del Gobierno [es] un verdadero deber. Vivir Mejor expresa en
políticas públicas un compromiso claro con la dignidad de las personas,
especialmente con quienes menos tienen y quienes padecen algún tipo de
marginación por su edad, por tener alguna discapacidad, por el lugar donde
viven o por la falta de oportunidades que tuvieron sus padres y sus familias. Vivir Mejor parte de la premisa de que el mercado por
sí mismo es incapaz de generar condiciones de vida digna para la gente, y por
eso se requiere la acción rectora y rectificadora del Estado, una acción
igualadora que permita corregir las terribles condiciones de marginación que
padecen millones de mexicanos y que les cancela la oportunidad de un desarrollo
genuinamente humano. “[10]
Comparada con la política social salinista, Calderón
habla de “multiplicar los servicios de salud, las oportunidades de
educación […] fortalecer el Programa
Oportunidades, el Sistema de Becas, el Programa de Subsidios a la Vivienda , el Seguro
Médico para una Nueva Generación, el Seguro Popular, Estancias Infantiles y
otros programas[…]consolidar una red de protección social para que las familias
puedan enfrentar contingencias sin perder lo que tengan en su ahorro o en su
patrimonio[…]mantener condiciones económicas estables…desarrollar las
capacidades de la población[para] mejorar las habilidades para el trabajo, para
el empleo y el autoempleo[….]ampliando los apoyos crediticios y de asesoría a
microempresas y proyectos productivos.”[11]
Tachada de
demagógica y con claras contradicciones
en relación a las políticas económicas que ha ido implementando, la nueva
política social no presenta un nuevo panorama para el país y dará continuidad a
la dependencia económica y el asistencialismo.
1.5 ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE
UNA POLÍTICA SOCIAL ALTERNATIVA
En los últimos años han surgido procesos ciudadanos que buscan ser tomado en
cuenta en las políticas de gobierno es por ello que los nuevos retos sociales
son la construcción de una ciudadanía, para lo cual es necesario crear
procedimientos de organización ciudadana que permitan el control y vigilancia
de la ejecución de los programas estatales, así como crear una cultura de
participación ciudadana en las políticas públicas.
La alternativa es combatir la pobreza como una causa
social creando condiciones reales de desarrollo económico sostenido promoviendo
la producción nacional y diseñando estrategias de industrialización competitiva
a nivel internacional. Crear políticas sociales integrales cuyo eje sea la
participación de los usuarios con quienes se haga una evaluación compartida.
[1] Canto Chac, Manuel. “Introducción
a la Ciencia
de Políticas Públicas” en Política Pública y Gobierno Local. Materiales
de Trabajo, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública,
México, 1995, p. 51.
[2] OPS- OMS. Centro
Panamericano de Planificación de la Salud. Santiago
[3] Canto, M. Op. cit, p. 53.
[4] Franco, Rolando. Sociología
del Desarrollo, Políticas Sociales y Democracia, México, CEPAL-SIGLO XXI, 2001, p. 47.
[5] Los conceptos de este punto han sido sacados del libro de Eduardo
López-Aranguren
[6] López-Aranguren, Eduardo. Problemas Sociales : Desigualdad,
Pobreza, Exclusión Social España, editorial Biblioteca Nueva, 2000, p.146
[7] Ibidem. P. 146.
[8] Ibidem., p.148
[9] Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.
[10] El Presidente Calderón en la Estrategia de Política Social del Gobierno
Federal. www.presidencia.gob.mx.
[11] Ibidem.
BIBLIOGRAFIA
Canto Chac, Manuel. “Introducción a la Ciencia de Políticas Públicas” en Política Pública y Gobierno Local. Materiales de Trabajo, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, México, 1995.
Franco, Rolando. Sociología del Desarrollo, Políticas Sociales y Democracia, México, CEPAL-SIGLO XXI, 2001.
López-Aranguren, Eduardo. Problemas Sociales: Desigualdad, Pobreza, Exclusión Social. España, editorial Biblioteca Nueva, 2000.
OPS- OMS. Centro Panamericano de Planificación de la Salud. Santiago , Chile. 1975.
MEDIOS ELECTRÓNICOS
www.presidencia.gob.mx
